村民自治的健康进步，亟待解决以下六个问题：大力进步农村集体经济，解决村委会服务功能弱化问题；理顺乡村关系，解决“过度自治化”和“附属行政化”问题；理顺村党组织与村民自治组织的关系，解决基层党组织不适合地干涉村民自治和村民自治组织动摇党的领导权威问题；深入拓展村民自治示范活动，解决村民自治缺少经验和各地工作不平衡问题；大力进步农村文化教育，解决农民文化水平低、民主素养差问题；加大农村法治建设，解决村民自治的社会法治环境差问题。

中国农村/村民自治/民主政治/问题/对策

江泽民同志1998年7月在安徽考察工作时指出：“包产到户、乡镇企业和村民自治都是在党的领导下国内亿万农民的伟大创造。”特别村民自治更是农村政治体制的伟大革新。村民自治作为国家法律确认的对农村基层民主政治建设的一种规范安排，已成为现阶段具备中国特点的农村基层民主最基本的形式。本文从以下六个方面探讨其存在的问题和对策。

1、坚持和健全以家庭联产承包责任制为基础、统分结合的双层经营体制，大力进步农村集体经济，解决村委会服务功能弱化问题，增强村民自治的吸引力和凝聚力

中国农村村民自治的一大特征就是村民与集体的联系十分紧密。因此，集体经济与村民自治的运作有密切的有关性。集体经济力量为村民自治的正常运作提供要紧的物质支撑；同时集体经济愈发达，愈需要通过村民自治，扩大村民群众的政治参与，保证集体经济规范运作，利益得到合理分配，为群众提供好的社会服务。

从实践中看，在缺少集体经济实力的地方，因为村民自治组织很难为村民提供好的社会服务，缺少凝聚群众的物质基础，村委会办理公共事务和公益事业，只能完全依赖村民出资出力。因此，村民自治运作成效不理想，村民参与自治的积极性不高。农村基层组织处于瘫痪、半瘫痪状况的“失去控制村”，大多是集体经济的“空壳村”。相反，在一些集体经济实力较强的村，村干部的报酬、村集体和乡政府需要农户提供的奖金和劳务，主要由集体组织承担，农民因集体经济和自治组织为自己带来的利益而减轻负担。因此，村民自治组织享有较高威信，具备较强的凝聚力和吸引力。可见，村集体经济成为制约村民自治运作和进步的物质基础。所以，搞好村民自治，需要大力进步农村集体经济，增强村委会服务功能和村民自治的吸引力、凝聚力。

2、引导农民正确行使民主权利，转变基层政府对农村的管理方法，解决村民自治中的“过度自治化”和“附属行政化”问题，促进“乡政村治”格局的长期稳定和规范化运行

现阶段国内农村社会管理体制中有两种相对独立的权力：乡（镇）政府的行政管理权和村民自治权，它们构成了在中共领导下的农村社会“乡政村治”的总格局。应当说，乡镇的行政管理权与村民自治权在最后归属和运作目的上是一致的，法律的规定也是了解、明确的。村民委员会不能离开乡镇政府的支持与帮助；村民自治也有益于乡镇的行政管理。但在实质工作中，二者又常常发生矛盾，主要表现为“过度自治化”和“附属行政化”两种倾向。所谓“过度自治化”的倾向，是指村民自治超出了法律规定的范围，村自治组织擅自作出不是村自治范围的决定，或随便增加村民的非法概念务，违法限制村民的自由权利；或无正当理由，拒不同意乡镇政府布置的国家各项任务。所谓“附属行政化”的倾向，是指村民自治在一定量上名存实亡，乡镇政府仍把村委会当作自己直接的下属行政组织，沿用传统的领导办法进行指挥管理，或继续控制村委会的人事权，对经村民民主选举产生的干部随便调动、任免；或对是村委会自治范围内的生产、经营等村务活动横加干预，随便发号施令。从现在的状况看，“过度自治化”的倾向在全国尚不常见，但已出现了一些苗头和若干典型事例；“附属行政化”的倾向在一些地方则具备肯定的常见性。为了克服在村民自治问题上的这两种错误倾向，对乡村关系进行适合、有效的整理，需要从以下三个方面进行努力。

第一，乡（镇）政府及其员工要提升认识，转变观念，改进工作方法、办法，依法履行“乡政”职责。

政府主动推进是国内村民自治由自发兴起到规范进步的要紧动力，也是农村基层民主进步的一个要紧特征。因此，在乡村关系中，乡镇政府是主导方面。解决“乡政”与“村治”的矛盾，从乡镇政府方面说，主如果提升认识和改进办法问题。提升认识，就是充分认识乡镇政府与村委会之间是指导与被指导的关系。这是村委会的性质决定的。村委会是村民自治组织，依法享有自治权利，因此乡镇政府对村委会的关系不应也不有定为领导关系。改进办法，就是乡镇政府除使用必要的行政管理方法外，应更多地运使用方法律、经济和教育等管理方法，在尊重村民自主权和村委会相对独立性的基础上达成有效管理。

目前，乡（镇）政府在指导村委会工作时特别应该注意以下几个方面：指导村委会换届选举工作，尊重群众的民主意愿，不要委派村干部，也不要事先划框子、定调子，要真的实行村民直接民主选举，保证把那些政治素质好、组织能力强、威信高、群众信得过的人选到村委会领导职位上来。当然，也要引导群众反对宗族主义、家族观念，坚决打击“黑社会”权势的操纵。指导村委会独立负责地拓展群众自治工作，尊重村委会自治权利，改进领导办法和工作作风，严禁把村委会当成乡（镇）政府的下级机关，不能用行政命令的方法干预村委会自治权利的行使，要坚持村民的事情由全体村民民主讨论决定的原则，采取民主讨论的办法、疏导的办法、说服教育的办法，而不是行政命令的办法、强制压服的办法。乡（镇）政府的各工作部门不要把村委会当作下属机构，对某些需要村委会帮助完成的工作任务，应当在法律规定它所承担的范围之内，并通过乡（镇）政府统一向村委会布置，再由村委会组织群众帮助完成，各部门不要直接向村委会布置任务。乡（镇）政府及所属部门要帮助、指导村委会自己建设，包含完善健全村委会自治组织、打造完善村委会工作规范、培训村委会干部、拓展竞赛评比活动、帮助村委会协调与村党支部的关系、解决工作中遇见的各种实质困难，等等。

第二，加大村民自治组织自己建设，教育农民提升民主意识，增强自治能力，引导农民掌握用民主权利，自觉帮助乡（镇）政府做好各项工作。

因为农村经济文化长期落后，村民的民主观念、主体意识不强，村民的自我管理能力和村民委员会的工作能力都非常有限；加上农村封建家族意识和宗法权势的影响，使得相当一部分村民委员会很难自主地拓展工作，不能不对乡（镇）政府产生依靠感；很多村民包含村干部不可以正确理解村民自治，觉得自治就是想做什么就做什么，甚至把村民自治同国家法律和乡政管理对立起来。因此，解决“乡政”与“村治”的矛盾，需要加大村民自治组织自己建设，教育、引导农民和村干部掌握行使民主权利。

要教育、引导农民（包含村委会成员）正确认识村民自治与党的领导、与乡（镇）行政管理、与国家法律的关系。村民自治是中共领导农民在建设社会主义民主政治中的伟大创造，因此，党领导村民自治是毫无疑义的。“共产党执政就是领导和支持人民学会管理国家的权力，实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督。”[1]党的领导与村民自治并不矛盾。村民自治与乡（镇）行政管理也是统一的、一致的。行政管理不等于强迫命令；村民自治不等于不要行政管理。村导自治与国家法律也不矛盾。国家的法律、法规是治国的根本，是全体公民的行动准则，任何组织、个人都需要无条件遵守。村民委员会是在党的领导下依法成立的，也需要在党的领导下，在国家法律、法规规定的范围内，组织村民自我管理、自我教育、自我服务。

要教育、引导农民提升民主法制意识，掌握行使民主权利。一要帮助农民学习和知道民主权利的内容。二要教育农民掌握正确用民主权利的办法，依法行使民主权利，坚决预防和杜绝违法违规现象发生。

第三，国家政权建设工作部门（主要指各级民政部门）应该注意总结经验，搞好典型示范，指导各地拟定具体的乡村关系条例，推进健全村民自治的规范体系。

修订后的《村组法》对乡政管理和村民自治之间的关系及各自权限只作了一般性规定，即乡政府有权指导村委会的工作，村委会在乡政府指导下自主管理本村事务。但因为对乡政府和村委会的职责权限缺少明确、具体的规定，乡政管理和村民自治在运作中很难有效衔接。所以，依据《村组法》原则，从规范上合理划分乡政府和村委会各自的权限，是促进乡政管理与村民自治有机衔接的要紧环节。为此，一些地方在贯彻《村组法》过程中，拟定了有关乡（镇）政府指导村委会工作的规则，获得了非常不错的成效。

3、正确处置村党支部与村民自治组织的关系，加大和改变党对农村工作的领导，解决基层党组织不适合地干涉村民自治和村民自治组织动摇党的领导权威问题，将党组织和村民自治组织的活动纳入法律规范的轨道

村党组织与村民自治组织的关系是不是协调和规范，直接影响着村民自治能否正常有效地运作。从理论和规范上看，村党组织和村民自治组织的地位和关系是明确和协调的。新修订的《村组法》规定：“中共在农村的基层组织，根据中共章程进行工作，发挥领导核心用途；根据宪法和法律，支持和保障村民拓展自治活动、直接行使民主权利。”这事实上是以国家基本法律的形式，明确规定了党组织对村民自治的领导地位和职责及工作方法。但在实践中，村党组织与村民自治组织的协调仍是一个尚待解决的问题。由于《村组法》只不过明确了党组织的领导核心地位和基本工作职责，具体的有操作性的方法办法仍需在实践中不断探索、总结和健全。就现在看，二者关系方面存在的问题是：有些村党组织不适合地干涉村民自治。主要表目前操纵甚至非法干涉村民委员会的选举；在村委会工作中干涉太多，使村民自治组织依法拥有些管理本村事务的权力很难得到充分体现和具体落实。有些村民自治组织把自治理解成绝对自由，不同意村党组织的正常领导，甚至向党组织的领导权威发起挑战。党组织与村民自治组织的权限范围尚缺少具体的界定，有关规定过于原则化，加上农村基层党组织与村民自治组织的关系不同于国家政治系统中各级党组织和政府的关系，有自己的特征，更需要明确划分二者的权限范围。解决二者关系问题的对策思路是：在加大和改变党对农村工作的领导这一原则下，从规范上合理划分村党组织与村民自治组织的职权范围，特别要明确村党组织对村民自治所承担的“支持和保障”的责任及履行责任的方法，在规范化和操作性上保证二者关系的规范运作。假如说乡村关系中乡是主导方面的话，那样村党支部与村委会之间关系则是村党支部为主导方面。所以，在目前，特别需要规范村党组织的职责范围和工作方法。就职责范围而言，村党组织要使自己真的成为村级组织的核心，应尽力防止行政化倾向，摆脱具体事务。党组织应将主要精力用于对村的进步方向的把握，对其他村级组织建设的指导，对各类组织之间关系的协调与自己建设等方面。由村民自己可以处置好的事情，应尽量让村民群众依据法律规范自主处置，以支持和帮助村民自治组织独立负责地拓展活动。总之，村级组织包含村党组织都要在法律规范范围内活动。村党支部书记可以兼任村委会主任，但需要经过依法直接选举才能当选；村党组织可以在村委会选举前对选举加以组织影响，但对合法选举结果需要予以承认；党组织拥有量大决策权，但应以党内民主充分听取群众建议和不侵犯村民自治权为首要条件；对村党组织及其成员的失当行为，村民和村民自治组织有权向上级党组织反映，促其改正。

4、以贯彻推行新的《村组法》为契机，深入拓展村民自治示范活动，探索经验，树立典型，解决各地村民自治拓展的不平衡问题，促进农村基层民主由点到面逐步推进

由于各种复杂原因的影响，尤其是考虑到按部就班的进步方针，村民自治推行10年来一直平稳推进，但各地状况非常不平衡。从领导看重的程度到村民参与的程度，从村委会换届选举的次数到选举的规范化程度，从村民会议、村民代表会议发挥用途的程度到村民自治规范体系的完备程度，各方面都存在着差距，非常不平衡。这是客观的，甚至也是难免的。1998年11月，修订后的《村组法》结束了其10年试行的过程，在很多方面愈加健全、成熟。因此，应以贯彻推行新的《村组法》为契机，继续深入拓展村民自治示范活动，提升村民自治的规范化程度，树立新的典型，加快农村基层民主化进程。

提升村民自治的规范化程度，就是要依据新的《村组法》的有关规定，围绕民主选举、民主决策、民主管理和民主监督四个环节，完善规范，规范程序，真的体现“村民群众自治”和“基层直接民主”的原则精神。特别要拟定规范化的规范和规范化的程序。一句话，就是要提升村民自治的规范化水平。

第一，要健全村委会民主选举规范。扩大农村基层民主，搞好村民自治，民主选举是基础。这方面的主要工作是：第一，按新的《村组法》需要，尽快成立中央政府层面的选举领导机构以协调和规范全国的民主选举，特别要指导各地在村委会换届选举时依法成立专门的村民选举委员会。第二，各省、自治区、直辖市人民代表大会常委会应尽快拟定或修订符合《村组法》精神的具体选举方法。第三，为保证村民民主选举的参选率和规范化，要广泛深入地拓展《村组法》的学习、宣传，特别要搞好选举动员，使村民充分认识《村组法》规定的直接民主选举有哪些用途和意义，熟知民主选举的规则和程序。第四，逐步规范选举程序和标准。依据新的《村组法》的有关规定，充分体现村民自治的原则精神，村委会民主选举的规范应是：民主、平等、公开、角逐、合法。总之，规范化的民主选举不仅能够使村干部产生荣誉感、责任感和危机感，也能充分调动村民参与的积极性和政治热情，充分体现农民当家作主的主人翁地位和自豪感。

第二，要健全村民议事规范。村民议事规范是达成民主决策的有效渠道和要紧方法。依据《村组法》的规定，村民议事的组织形式就是村民会议或村民代表会议；村民议事的基本功能就是民主讨论、民主商议和一同决定。各地在这方面已经创造出很多新鲜经验，包含村民代表议事会规范、“民主日”规范和村民例会规范等。如山东章丘市所属各村常见打造了村民代表议事会规范[2]，山东莱西市[3]、辽宁沈阳东陵区[4]实行了“民主日”规范，都产生了好的成效，值得各地学习、借鉴。

第三，要健全村民民主监督规范，特别是村务公开规范。实行民主监督规范，推行财务公开，“这是村民当家作主的真实体现”[5]，是民主选举、民主决策和民主管理的要紧保障。修订后的《村组法》规定实行村务公开规范，特别强调了财务公开的内容及公开的时间，但《村组法》只规定了村务公开的原则需要、内容范围与不准时实行村务公开或公开内容虚假的法律责任，而关于村务公开的程序、方法及如何保证公开的真实性等问题，规定不详。当然，这类具体问题是不可以苛求于法律的，应在实践中加以具体化。在这方面，河北的做法值得借鉴。他们拟定了“五规范一认可”的村务公开标准[6]，根据这个标准，群众应对委会的施政不再是“雾里看花”，真的做到了“让群众了解，保干部清白”，保证了村务公开真实有效和村民自治的健康进步。

5、大力进步农村文化教育，提升农民（包含村组干部）的文化素质和政治参与意识，解决农民文化水平低、民主素养差的问题，为进步农村基层民主培养合格的主体

村民自治是中国农村的民主政治实践，它的运作与村民主体的思想文化情况密切有关。思想文化主要包含文化常识和价值观念。文化常识是从事政治活动的必要条件。正如列宁所指出的：“文盲是站在政治以外的，需要先教他们识字。不识字就不可以有政治，不识字只能有流言蜚语、传说偏见，而没政治。”[7]在现实日常大家可以看到如此一种现象：但凡在文化比较贫乏的地方，民主规范、民主观念、民主作风就非常难树立，而偏执、独断、愚昧、盲从的现象容易时尚。因为长期的历史缘由，中国农村人口的整体文化素质尚不高。现在，占全国人口1/4的文盲半文盲大多集中在乡村。农村改革后很多文化程度相对较高的农村劳动力流向城市和其他发达区域务工经商。这种情况势必影响农村一般村民参与平时村务管理活动。与文化常识水平较低的情况相比，农民的思想价值观念对村民自治运作的影响更大。现在，农民的思想意识和价值观念中有两种倾向不利于村民自治的健康进步：一是自私狭隘，政治冷漠，缺少对公共生活、公共利益的热情和关注；二是不受约束的个人主义倾向，在追求个人利益时缺少必要的契约与合作意识，不可以正确认识和处置个人与社会、个人自由与公共权威的关系。

现阶段关于村民自治的怎么看，有两种不一样的建议：一是觉得中国农村落后，不适合搞村民自治；二是觉得村民自治进步太慢，应加速推进。这两种怎么看均与对村民自治的制约原因和变量关系缺少深入认识和剖析有关。前者强调中国农村落后的一面，而没看到农村的变化，这一变化需要和推进着村民自治的规范化运作。后者孤立地看待村民自治，没看到村民自治受多种原因的制约和影响，不可能一蹴而就。所以，大力进步农村社会生产力，壮大集体经济，进步农村文化事业，提升农民文化思想水平和民主素养，是保证村民自治规范运作、健康进步的一个要紧条件和必要的首要条件。

6、加大农村法制建设，为进步农村基层民主，实行村民自治，打造好的社会法制环境民主需要与法律化、规范化相匹配。村民自治是9亿农民行使民主权利的广泛实践，作为国家法律规范的安排，在缺少法制传统的农村社区推行，更需要打造好的社会法制环境。因为受长期的专制历史影响，中国农民很缺少民主经验和民主习惯，不擅长行使自治的民主权利。假如不强化基层干部和广大农民的法律意识和法制观念，将村民自治纳入法律化、规范化的轨道，就大概出现前面说过的“过度自治化”和“附属行政化”倾向，使农村社会出现不稳定原因，影响农村基层民主乃至整个社会主义民主的健康进步。加大农村社会主义法制建设，为农村基层民主尤其是村民自治的平稳推进打造好的社会法制环境，除去需要加快农村民主建设，打好法制建设基础，主如果认真贯彻实行《村组法》，实行农村基层直接民主选举和村务公开规范。除此之外，下面两项工作必不可少：一要加大农村法制建设的规划和指导。在推进省、市、具备步骤达成依法治国策略的进程中，应有推进农村法制建设的规划，对农村法制建设分阶段目的，拟定明确的规划和年度计划，并稳步推行。对农村法制建设情况应有明确的评价指标，并进行常常性的检查督促。二要切实提升农村干部、群众的法制观念。对农村干部，包含吃“皇粮”或受聘的乡镇干部、企业老板等负有管理职能的人来讲，因为手上已经有了肯定权力，主要还是要树立依法办事、恪守职责，同意监督的观念。要突出“义务本位，责任至上”，使他们认识到干部的行政权力和企业老板的管理权力是有限的，需要依法行使，并要同意人民监督。而对广大农民群众来讲，也包含农村的中小微型企业，固然要知道若干基本法律常识作为生活准则，但最根本的是要树立权利本位观念，充分知道做为公民享有些法定的权利，要敢于和擅长依法保护我们的合法权利，既要克服因为不知法而不会依法保护自己权利，又要预防一旦走投无路，就气急败坏地用违法方法抗争而陷入违法。



[1]江泽民．高举邓小平理论伟大旗帜，把建设有中国特点社会主义事业全方位推向21世纪[A]．讲学习讲政治讲正气教育读本[C]．北京：党建读物出版社，1998．

[2]延寿推进村级民主管理[N]．人民日报，1998-05-25．

[3]宋学春．让村民当家作主[N]．人民日报，1998-09-08．

[4]冯奎．“民主日”的威力[N]．人民日报，1998-08-18．

[5]曹志．加大农村基层民主法制建设[N]．人民日报，1998-12-10．

[6]王金良，严明．富民基业[N]．人民日报，1997-12-24．

[7]列宁全集：第37卷[C]．北京：人民出版社，1967．